POLÍTICA DE PROVISIÓN DE BIENES Y SERVICIOS PUBLICOS

POLÍTICA ASIGNACIÓN DE RECURSOS

CRITERIOS DE PROVISIÓN DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS A CARGO DEL ESTADO

Objetivo: Identificar los diferentes criterios que permitan establecer cuáles son las necesidades a cargo del Estado.

CONCEPTO POLÍTICA DE PROVISIÓN DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS:

La política de provisión de bienes y servicios públicos se refiere a  las estrategias trazadas por el Estado en virtud de los cuales éste asume la prestación de ciertos servicios o provee a la sociedad de ciertos bienes.

El Estado se guía por criterios normativos: Estos se refieren a la naturaleza de las necesidades que el Estado debe satisfacer públicamente, o de aquellas necesidades que a pesar de ser satisfechas también por el Estado y originadas en la comunidad se cubren por aquel como si se tratara de un empresario privado.

  1. 1. CRITERIO DE FUNDAMENTACIÓN POLÍTICA

El campo financiero del Estado está ligado a procesos políticos, económicos y administrativos[1]. En el caso de los procesos políticos, el Estado toma decisiones de poder dentro de un marco legal y jurídico que le es propio y, que afectan o alientan determinados intereses económicos y sociales.

El carácter de los ingresos que percibe el Estado, su naturaleza, bases para determinar su cuantía y clasificación, los gastos públicos son aspectos competentes al llamado principio de legalidad.

El anterior principio significa que es la ley y en consecuencia a la voluntad política de los legisladores a quien corresponde determinar los impuestos,  los gastos y los bienes y servicios que ha de satisfacer el Estado.

Toda decisión de prestar un servicio o producir un bien, deberá tomar en consideración la factibilidad política que la implementación de la decisión supone.

Veamos gráficamente las afirmaciones anteriores

Decisión de prestar un servicio o producir un bien

Grupos de poder afectados

ESTADO

Confrontación del grupo o grupos afectados

Decisión del Estado

RESULTADO

Depende de la factibilidad política de la decisión

BALANCE FINAL

  1. 2. CRITERIO DE FUNDAMENTACIÓN ECONÓMICA

Las bases de la intervención estatal son el marco de la política de provisión de bienes y servicios públicos. La intervención se refiere a todo el proceso económico: producción, distribución, utilización y consumo de bienes y servicios públicos y privados. Puede sustituirse la actividad privada en inclusive competirse con ella, dado que se establece la garantía de la propiedad privada pero dentro de los límites del bien común. Igualmente se requiere mandato de la ley para el ejercicio interventor. La intervención implica en todo caso la continuidad de la propiedad privada y no su extinción.

Para entender este criterio se hace necesario el estudio previo de los siguientes conceptos:

a. Necesidades: Descompensación en la integridad biosíquica y espiritual.

b. Clasificación de las necesidades:

1.         Según su intensidad o urgencia:

Primarias: satisfacen necesidades naturales

Secundarias:    ”        ”        sociales

Terciarias:     ”        ”        culturales

2.         Vitales y espirituales

Vitales: Mantienen el equilibrio sicofísico como sustrato material de la personalidad.

Espirituales: necesidad de conocimiento.

3. Necesidades privadas y públicas

Necesidades Privadas: Se satisfacen a través de los medios normales del mercado, esto es el precio.

Su satisfacción depende de dos condiciones:

– Que se posea capacidad económica

– Que sean demandados efectivamente por iniciativa personal    o preferencia del consumidor.

A este tipo de necesidades se aplican las Leyes de Henderson:

1.         A un precio dado, el precio tiende a subir cuando la demanda supera la oferta, y tiende a disminuir cuando la oferta supera la demanda

2.         Un alza en el precio tiende a disminuir la demanda y aumentar la oferta, y una baja el precio tiende a disminuir la oferta y aumentar la demanda

3.         Los precios tarde o temprano tienden a igualar la oferta y la demanda;

Generan exclusión para aquellos que no cuenten con los medios económicos para adquirirlos

PÚBLICAS: Son aquellas que no son privadas, por las razones expuestas anteriormente.

4.         Según la base de satisfacción. Alejandro Ramírez Cardona

– Particulares: Tienen una base fundamentalmente individual en su satisfacción . Es el individuo mismo quien tiene la obligación de buscar los medios para satisfacer esas necesidades.

– Generales: Tienen una base en parte individual y en parte social en su satisfacción. Combinación Estado-particular. Interviene el elemento social. Si el Estado no interviene se pueden ocasionar problemas de orden público, económico.Ej. acueducto, energía eléctrica.

– Esenciales: Tienen una base definitivamente social en su satisfacción. Totalmente a cargo del Estado. La no satisfacción produce la desestabilización del sistema. Ej. justicia, seguridad del Estado

5. Clasificación de las necesidades según Richard Musgrave

a.  Necesidades sociales. Características.

n Están sometidas al principio de indivisibilidad, es decir, a la característica según la cual su uso o beneficio no puede ser distribuido en porciones precisas e individualizadas entre los ciudadanos, sino que de ellas gozan colectivamente todos ellos.

n No están sometidas tampoco al principio de la exclusión, puesto que su suministro no depende de un sistema específicio de precios que excluya de su uso a quien no lo paga.

El uso de estos bienes no opera a través del principio de exclusión, a diferencia de un supermercado que no venderá sus productos a quien  no esté dispuesto a pagar un determinado precio por ellos. De estos bienes colectivos goza toda la comunidad.

n No existe un sistema tan sencillo cono el de los precios para que se expresen las preferencias de los usuarios. Estas preferencias se manifiestan a través de los procesos políticos y de toma de decisiones de las instancias gubernamentales.

b.  Bienes meritorios

Se consideran tan meritorios que su satisfacción se hace a través del presupuesto público, adicionalmente a lo que se suministra del mismo bien a través del mercado y es pagado por los compradores privados.

Ej.  El subsidio a la educación ( becas a los estudiantes o a los planteles educativos).

En el caso de los bienes meritorios el principio de la exclusión y el de la indivisibilidad no operan con tanta claridad como  en las necesidades sociales.

RAZONES ECONÓMICAS QUE JUSTIFICAN LA INTERVENCIÓN PÚBLICA COMO PROVEEDORA DE BIENES Y SERVICIOS

Veamos cuales son las razones económicas que se aducen en general para entender la intervención pública como proveedora de bienes y servicios:

A.        SERVICIO PÚBLICO DE PRIMER GRADO

A través de estos servicios el Estado satisface las necesidades públicas esenciales, las cuales corresponde con la institucionalización de las funciones primarias del Estado mismo.

La característica principal de los servicios públicos de primer grado radica en que opera perfectamente el principio de INEXCLUSIÓN: es un principio técnico en la prestación de los servicios públicos de primer grado.

Características Derivadas del principio de Inexclusión

a. Suficiencia del servicio: se refiere a la cantidad

b. Oportunidad: responde al cuándo.

c. Consolidación: El individuo no puede notar la sensación     de necesidad. Prevención.

d. Permanencia, continuidad o regularidad.

B.                SERVICIO PÚBLICO DE SEGUNDO GRADO

A través de estos servicios se satisfacen necesidades generales. Son servicios que individualizan al beneficiario y de él puede excluirse a quien no puede pagarlo o no quiere pagarlo, pero no a quien no puede erogar un valor monetario superior al costo contable de producción.

Son servicios organizados bajo modalidad empresarial. Como empresa no es rentable, su tendencia más bien es a producir pérdidas de explotación. El costo contable es compensado en todo o en parte por la tasa que pagan los usuarios.

Características

a. Debe ser suficiente para atender la demanda

b. El servicio ha de prestarse bajo cierto racionamiento, por ello debe pagarse el costo contable.

c. Gestión indirecta o autónoma: son entidades con independencia administrativa y financiera, con             presupuesto propio.

d. Debe ser una actividad asimilada a la de empresa.

e. Debe tener un régimen jurídico especial

C.                 SERVICIOS PÚBLICOS MIXTOS:

Estos servicios son prestados simultáneamente por la empresa privada y  por los entes públicos.

Esta mixtura indica que se trata de necesidades colectivas que se encuentran en un proceso gradual que las lleva a adquirir la categoría de públicas y por ende de gestión oficial de sus medios mediante financiación también pública, o que son resultado de un proceso de liberalización que permite que sean gestionadas por los particulares, destruyendo el monopolio que tenía el Estado sobre estos servicios.

D. SATISFACCIÓN COMO PÚBLICAS DE NECESIDADES  INDIVIDUALES

Si los sujetos pueden obtener por su propia iniciativa y según su capacidad de compra, los bienes de uso y consumo directo indispensables para la satisfacción de necesidades individuales, es porque participan en el proceso productivo como trabajadores o capitalistas, en la elaboración de esos mismos medios de vida, lo cual justifica la exclusión de estos medios al sujeto que no quiere o no puede adquirirlos a los precios de mercado compensatorios de su costo económico de producción.[2]

El Estado capitalismo, se ve precisado, aunque no siempre lo haga o pueda lograrlo, a gestionar entidades de servicio público destinadas a proveer medios directos de consumo para satisfacer necesidades individuales de quienes requieriendo  de colocación para vivir se encuentran parados o desempleados o a concederles subsidios para que con ellos adquieran los medios mínimos de subsistencia.

El Estado y los particulares asumen en determinadas ocasiones la prestación de las necesidades individuales a través de:

1.         Servicios Asistenciales: Según provenga de la iniciativa particular o de los entes públicos, estos servicios se califican de instituciones de utilidad común o de entidades de beneficencia, pero su finalidad es la misma: proveer los medios indispensables a la satisfacción de necesidades individuales básicas de quienes carecen de recursos para subsistir y se encuentran imposibilitados para trabajar.

a. Las instituciones de Utilidad Común: El particular generoso participa directamente de la solución de determinados problemas sociales que el Estado no alcanza a proveer o cuando este carece de recursos suficientes para financiar la asistencia requerida.

b. Entidades Públicas de Beneficencia: Son servicios públicos sui generis. Tienen características de servicio público de primer grado en lo que se refiere a las prestaciones gratuitas y financiamiento impositivo y de segundo grado, en lo concerniente a las prestaciones onerosas limitadas lo máximo al costo contable o financiamiento mediante tasas.

c. Bienestar Familiar: Tienen por objeto la prestación individual gratuita de servicios que cubren las necesidades colectivas de salud y educación y las individuales de alimentación y nutrición.

2.         Servicios de Seguridad Social para la clase trabajadora

a. Seguro Social, cajas de Previsión. E.P.S .Cubre riesgos     ATEP, IVM, EGM.

b. Subsidio de Transporte: Para trabajadores de bajos salarios y cubren los costos de distancia del hogar al lugar de trabajo.

c. Subsidio Familiar: Se paga a personas de ingresos laborales bajos y de acuerdo al número de hijos. Tiene por objeto complementar el salario de los padres de familia. Es una forma indirecta de retribución al trabajo por el número de hijos.

d. Instituciones de Capacitación Profesional: La necesidad de mano de obra calificada y de idoneidad profesional, no solo como factor de desarrollo y productividad del sector privado de la economía, sino como elemento de bienestar individual del trabajador, ha conducido en los países tanto desarrollados como subdesarrollados a establecer organismos paraestatales encargados de la capacitación profesional no formal de quienes buscan una ocupación remunerada y aspiran a una más lucrativa y especializada.

e. Los Seguros de Paro y Desempleo: Tienden a garantizar a las personas aptas y urgidas de un salario para vivir, un mínimo de bienestar cuando por motivos económicos son despedidos del trabajo o no encuentran ocupación en el mercado de mano de obra. Se excluye de él a los

enfermos e inhábiles que pueden tener un amparo en la asistencia pública y a los despedidos por mala conducta o incapacidad manifiesta.

f. Bolsas Públicas de Empleo: El fin primordial es centralizar la oferta y la demanda de trabajo en una oficina especializada, financiada directamente por el Estado mediante el impuesto general o en concurrencia con los empresarios privados y oferentes de ocupación remunerada.

E. SATISFACCIÓN COMO PRIVADAS DE NECESIDADES COLECTIVAS  INDIRECTAS

El Estado en determinadas ocasiones emprende la explotación o producción de ciertos medios de producción (maquinaria, materias primas y auxiliares), incluido el capital financiero, con destino a las empresas privadas y a algunos de sus servicios públicos en la medida en que la iniciativa particular no puede o no quiere asumir su gestión cuyos beneficios son, sin embargo más internos que externos para el sector privado de la economía. El Estado ofrece con estas empresas valores de cambio ( mercancías o capital financiero ) que le permiten obtener con ellas un margen de ganancia neta. Al no satisfacer con ellas una necesidad colectiva de manera directa, sino indirectamente, pues sus bienes no son adquiridos ni requeridos por  todas las empresas privadas, sino por algunas de ellas, su financiación puede hacerse con precios de mercado.

Modalidades

a-      EMPRESA PÚBLICA RENTABLE DE PROPIEDAD ABSOLUTA DEL ESTADO.

Las situaciones y condiciones económicas que las justifican han de ser tales que la

intervención del Estado se haga indispensable, de modo , que en todo caso los particulares no emprenderían la fundación y gestión de la empresa respectiva, de

reconocida utilidad social; o a pesar de que los particulares la funden y gestionen o puedan fundarla y gestionarla, ello entrañaría manifiestos peligros para la comunidad, por ser sus intereses opuestos a los de esta.

b-      EMPRESA PÚBLICA RENTABLE DE ECONOMÍA MIXTA:

Se caracteriza por la participación simultánea de capital público y privado, sea porque el Estado al fundarla permita la colocación de capital privado en ella, o porque suscriba acciones o aportes en ciertas empresas existentes o fundadas por iniciativa particular. Esta empresa la justifican circunstancias económicas y sociales excepcionales que llevan a calificar a algunas actividades industriales y comerciales de utilidad prioritaria para el desarrollo económico y bienestar colectivo.

La empresa mixta es un método transitorio y provisional de intervención estatal sustitutiva de la iniciativa privada.

Los siguientes son los métodos de asunción de empresas públicas rentables y de  sociedad mixta:

1.         Fundación: Consiste en prospectar e instalar la empresa industrial y comercial por iniciativa del Estado o de los entes territoriales, con o sin la colaboración voluntaria o forzosa del capital privado.

Sino existe colaboración voluntaria o forzosa del capital privado , la empresa se convierte en empresa pública rentable de propiedad absoluta del Estado, caso contrario será mixta.

2.         La Nacionalización: La nacionalización o la municipalización consiste en sacar una empresa de la propiedad privada y llevarla a la propiedad del ente público por medio de un acto de autoridad, sin indemnización, por circunstancias y motivos de preponderante interés colectivo. Se trata de compensarle a la comunidad un perjuicio causado por un empresario individual o por todo un sector económico debido al monopolio, gestión irregular, etc.

3.         La Expropiación: Consiste en trasladar previa indemnización, por un acto de autoridad un inmueble concreto, de la propiedad privada a la pública, por motivos de utilidad colectiva definidos por el legislador.

4.         La Concesión: Cuando el Estado es propietario de determinados recursos naturales renovables o no, como las minas de metales preciosos o no, o cuando le es privativo prestar determinada clase de servicios que satisfacen necesidades colectivas, pero no se encuentra en capacidad financiera para fundar la empresa respectiva, concede la explotación de aquellos recursos o la prestación de estos servicios a los particulares. Mediante este método puede hacerse propietario de la empresa por reversión de la misma al término del contrato.

5.         La suscripción de acciones o partes de capital. Esta es una manera de participar el ente público como accionista en una empresa privada, generalmente fundada por iniciativa privada. Este sistema da origen a una forma especial de empresa mixta. El propósito es colaborar en la financiación de determinadas empresas privadas útiles  a la colectividad. Por tanto, aquella colaboración ha de estar condicionada al cumplimiento de los objetivos sociales previstos por  los fundadores o empresarios privados, considerados benéficos para la economía general en cuanto deben alcanzarse en forma que de otro modo no sería completamente satisfactoria. Cumplidos tales objetivos o cuando la empresa puede financiarse y desarrollarse por medios e iniciativa privados, no se justifica que el ente público continúe como accionista, y, en consecuencia, debe enajenar a los particulares sus acciones o partes de capital.

c. ENTIDADES PÚBLICAS DE CRÉDITO

El objeto de estas instituciones es el de prestar dinero a los particulares con fines de fomento y desarrollo económico.

Son industrias productivas básicas para el desenvolvimiento económico: productoras de materias primas esenciales; de artículos de semimanufacturados o manufacturados de capital o intermedios. Los renglones característicos de estas empresas son las minería, la producción de hierro, acero o de productos complementarios, el transporte, la construcción, la industria petroquímica y metalmecánica.

Los préstamos del sector público al privado por intermedio de las instituciones públicas de crédito, en los renglones indicados, se destinan a su vez, a adquirir o a producir medios de producción: maquinaria y equipo, materias primas, como inversiones en capital constante antes que en capital variable o fuerza de trabajo, o a cancelar pasivos corrientes, pues para estos gastos encuentra la empresa las correspondientes disponibilidades monetarias en las instituciones financieras privadas. Las entidades de crédito pueden proporcionar financiamiento a largo plazo, con intereses más bajos que los de la banca privada y tipos especiales de redescuento de la banca central, además de poder proporcionar asistencia técnica y supervisión de las respectivas inversiones con base en los proyectos básicos de factibilidad.

Entidades públicas de crédito para financiamiento público

No sólo con fines de financiación privada organiza el Estado entidades de crédito. También lo hace para financiar otras entidades públicas, en particular aquellas constitutivas de servicios públicos de segundo grado. La prestación de estos servicios requiere inversiones cuantiosas , por la calidad de las obras que debe emprender, los estudios previos altamente técnicos que hay que preparar, los proyectos que se deben elaborar y su factibilidad según la ubicación de la empresa, su costo y número de usuarios reales o potenciales que se pretende beneficiar.

Capital de las Entidades Públicas de Crédito

Son entidades autónomas (patrimonio propio, autonomía administrativa y personería jurídica) de manera que basta con una relativa apropiación inicial del resupuesto público, durante uno o varios períodos fiscales, con el fin de proporcionarles el capital básico. En adelante se financian con sus propios recursos. Y funcionan en un régimen de coexistencia con el sector financiero privado. Las condiciones especiales de organización y gestión de estas entidades les permite obtener utilidades netas, como son en particular los intereses provenientes de los préstamos otorgados a empresas privadas.

JUSTIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES Y COMERCIALES

Juan Camilo Restrepo y Aleksey Herrera, presentan la  siguiente justificación a la  existencia de actividades industriales y comerciales a cargo del Estado:

  • Cuando se trata de actividades de seguridad nacional, como en el caso de la fabricación de armas.
  • Cuando se trata de actividades que afectan la estabilidad económica o social o que tienen incidencia  determinante  en procesos productivos, como la explotación de hidrocarburos.
    • En algunos casos, la situación económica es indirecta, como sucede con las empresas que fundan los particulares mediante concesión de la explotación, por parte del Estado, de sus dominios territoriales del suelo o del subsuelo reservado; de modo que mediante el derecho de reversión y al término del contrato, se le entreguen a aquel, quien continua directamente con la explotación, como sucede con las industrias del petróleo y de determinados minerales preciosos o no preciosos.
    • En otros casos, es la falta de iniciativa o insuficiencia del capital privado en la fundación de empresas útiles y de gran envergadura o que entrañan riesgos considerables, principalmente en la etapa de prospectación e instalación, lo que conduce al Estado a colocar un capital y fundar la empresa. En esto es manifiesta la mayor capacidad pública para llevar a cabo determinados programas económicos a largo plazo y de magnitud, como sucede con las industrias extractivas y primarias de la producción del hierro y el acero.
    • Ciertas empresas monopolísticas que interfieren la competencia del mercado de libre concurrencia, por el crecimiento excesivo de su poder sobre los consumidores y productores, pueden conducir a que las asuma el Estado.
    • El Estado debe asumir aquellas empresas que desarrollan una actividad económica que da lugar a que los costos sociales de la producción o utilización de un bien, sean superiores a los costos del productor particular. El ejemplo más significativo es el de la producción de bebidas alcohólicas, cuyo consumo excesivo redunda en bajo rendimiento del trabajo y afecta las relaciones sociales y la salud de las personas.

BIBLIOGRAFIA

  • Corredor de Castaño, Nelly. Finanzas Públicas. ESAP
  • Ramírez Cardona, Alejandro. Hacienda Pública. Temis
  • Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. U. Externado
  • Low Murtra, Enrique  otro. Teoría Fiscal. U. Externando
  • Musgrave, Richard y otra. Hacienda Pública. Mc Graw Hill
  • Miranda Talero, Alfonso. El derecho de las Finanzas Públicas.Legis
  • Herrera Robles, Aleksey. Hacienda pública, Ediciones Uninorte.


[1] Nelly Corredor de Martínez, Finanzas Públicas. ESAP, pág 82

[2] Alejandro Ramírez  Cardona. Hacienda Pública.Temis, pág 56

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